我国绿色小水电评价标准的编制情况

【摘　要】本文介绍了绿色小水电评价标准的设计思路、编制基础、框架结构、主要内容、相关说明以及应用该标准开展评价存在的问题和对策建议等。

　　【关键词】绿色小水电；评价；标准；要点说明

　　水电站在提供清洁能源的同时，其工程建设及运行也可能对河流及其周边的生态环境带来一定不利影响，如：可能导致河流连通性破坏、河道脱水或冲淤、水生态环境恶化、土地淹没及移民等。为减小或避免水电工程的不利影响，从２０世纪８０年代开始，欧美一些发达国家开展了大量的相关探索工作，其中有代表性的是瑞士的绿色水电认证、美国的低影响水电认证和国际水电协会的水电可持续性评估。此外，意大利、加拿大、瑞典、挪威及日本等国家也开展了一些研究和试点工作。 

　　我国政府十分重视生态环境保护，十八大提出要加强生态文明建设，十八届三中全会将水资源管理、水环境保护、水生态修复等纳入生态文明制度建设重要内容，并作出重要部署，提出明确要求。水利部２０１２年全国农村水电工作会议提出“积极推动绿色水电评价”，今年又特别提到“要在农村水电规划、设计、建设和运行的全过程加强生态环境保护，积极推进绿色小水电建设”。为了回应社会关切，塑造小水电清洁可再生能源形象，绿色小水电将成为今后我国小水电建设的发展方向。因此，开展绿色小水电建设和进行绿色小水电评价，是树立小水电行业优秀典型，引领小水电行业沿着绿色、低影响、可持续方向发展的重要举措，是目前我国小水电行业的重要工作内容。 

　　目前，我国现行的技术标准体系主要是针对工程规划、设计、施工和运行等相关工作所制定的技术规范，还没有从环境、社会、管理和经济等方面对水电工程，特别是小水电工程的建设和运行管理进行综合评价的技术规范。因此，制定适合我国国情的绿色小水电评价标准（以下简称“标准”），将为我国绿色小水电建设提供重要技术支撑，有利于规范和指导我国农村水能资源的综合利用以及小水电工程的运行管理。 

　　１　标准的设计思路及编制基础 

　　１.１　设计思路 

　　ａ.秉承了可持续发展的理念。标准借鉴了国际水电协会《水电可持续性评估规范》的设计思路，综合考虑了环境、社会、管理和经济４个方面的评价内容。除了生态环境保护，标准体系还反映了小水电站在农民利益保护、水资源综合利用、安全生产、技术革新、财务状况和促进区域经济发展等方面的综合表现，涵盖了促进小水电可持续发展的各个重要环节。 

　　b.综合了国际水电认证和我国水电工程环境影响评价经验。既包括瑞士绿色水电认证和美国低影响水电认证标准中的水文情势、河流形态、生物生态等要素和指标，又结合我国小水电特点，设计了综合利用、节能减排、利益共享和技术进步等要素和指标。 

　　ｃ.评价指标力求均衡，突出重点。各项指标权重根据现状管理与目标管理进行合理分配，指标分值力求均衡。为解决引水式水电站的减脱水等突出问题，设计了评价小水电站最小下泄流量满足度指标并赋予最大分值，强调电站要采取工程改造和技术管理措施，维持坝（闸）下最小下泄流量，保护坝（闸）下水生态环境。 

　　ｄ.注重可操作性。所有指标都必须符合我国小水电特点和实际，并力求易于获取和计算。以现有资料为基础，适当收集其他资料，尽可能地选用定量指标。对于无法量化的定性指标，明确了定性评价的要点。 

　　１.２　编制基础 

　　ａ.开展相关专题科研，奠定理论基础。２００７年，中国水利水电科学研究院进行了“绿色水电认证指标体系及评估方法初步研究”。２００９—２０１１年，国际小水电中心承担了水利部公益性行业科研专项“我国绿色水电认证标准和评价体系研究”，并受水利部农村水电及电气化发展局（以下简称水利部水电局）委托，完成了水利部财政专项“绿色水电影响因素调查”，通过对我国东南、东北、西南、西北４个区域４７座水电站的实地调查，初步甄别了不同区域绿色水电的影响因素，构建了以“环境和谐绿色发展”为目标，“发展适度、环境良好、保障有效” 为准则，包含１１个要素２７个指标的绿色水电评价指标体系。 

　　ｂ.提出设计思路，进行实地评价，检验标准初拟稿。在相关理论基础上，结合我国小水电特点，借鉴国际绿色水电认证和国内水利水电项目环境影响评价实践，水利部水电局组织行业内相关领域专家，经多次研讨，初步建立了以“环境友好、社会和谐、经济合理、管理规范”为目标的绿色小水电评价指标体系。２０１２年５—９月，根据初步建立的绿色小水电评价标准，水利部水电局组织国际小水电中心等有关单位，在浙江、河北、贵州选择１５座小水电站，开展绿色小水电实地评价。国际小水电中心举办了三期“绿色小水电典型培育与评价试点培训班”，广泛收集了关于绿色小水电评价、建设和管理的意见或建议。 

　　ｃ.集中开展评价试点，研讨和完善评价标准。２０１３年１１月以及２０１４年５—６月，水利部水电局组织国际小水电中心和水利部农村电气化研究所等单位和行业专家，集中对１５个省（自治区、直辖市） 的１１７座小水电站开展了绿色小水电评价试点，听取了各地同行的意见建议。２０１４年１０月，在杭州组织召开了“绿色小水电评价试点技术研讨会”，结合评价试点过程中发现的问题及收集到的意见建议，进一步研讨、修改绿色小水电评价标准，力求标准更具针对性和可操作性。 

　　ｄ.作为水利技术标准正式立项。在前期工作基础上，经水利部国际合作与科技司和水电局组织专家论证，《绿色小水电评价标准》于２０１３年列入水利部行业技术标准体系表，２０１４年水利部正式批复立项。目前，标准已按水利行业技术标准程序完成工作大纲审查，形成的标准征求意见稿正在以办水电函〔２０１５〕９２２号文在全国征求意见。 

　　２　标准的主要内容 

　　２.１　框架结构 

　　根据标准征求意见稿，绿色小水电评价标准的指标体系分为评价方面、评价类别和评价指标３个层级，共涉及环境、社会、管理、经济４个评价方面，下设１５个评价类别、２０个评价指标。详见下表。 

　　绿色小水电评价标准的指标体系表 　　

　　注：Ｂ０１～Ｂ０４、Ｃ０１～Ｃ１５、Ｄ０１～Ｄ２０为对应的编号。 

　　２.２　适用范围和基本条件 

　　绿色小水电评价标准适用于单站装机容量５０ＭＷ及以下以发电为主的，已投产运行三年及以上的小型水电站（不包括抽水蓄能电站和潮汐电站）。评价准入的基本条件（前置条件） 包括“已竣工验收” 的要求，以及环境、社会、管理方面关于“评价期内减水河段、库区等工程影响区域内未发生重大及以上环境事件或水事纠纷，且未引发重大移民安置纠纷，未发生重大及以上生产安全事故”的要求，但在经济方面未设置前置条件。另外，将水文情势评分不为零分也作为前置条件。对于尚未作竣工验收的小水电站，可根据《水利部关于加强农村水电站工程验收管理的通知》（水电〔２００４〕３０８号） 要求，补充完成竣工验收。 

　　２.３　评定等级划分 

　　按照因地制宜、分步达标、逐步实现行业整体达标的工作思路，以总评分和水文情势分项得分情况进行等级依据。初步将绿色小水电的等级设置为一级、二级和三级共３个等级。 

　　２.４　主要评价类别及其赋分 

　　ａ.水文情势。为保障下游减脱水河段的生态环境及生产生活用水，采用最小下泄流量满足度指标对河道水文情势进行评价，赋分１５分（标准中单项指标的最大分值），并将其作为是否达标的控制性指标以及评定等级的划分依据之一。 

　　最小下泄流量满足度是指评价期内坝（闸）下实际下泄流量不小于规定的最小下泄流量的历时占评价期内总时长的百分比。坝（闸）下最小下泄流量包括坝（闸） 下游河段生活、生产用水和最小生态需水量，并强调符合现行有关行业标准以及考虑当地实际情况。 

　　在具体评分时，考虑到资料的可获取性，采取了定量和定性两种评价方法，并优先考虑以监测资料作为计算依据的定量评价方法，如没有监测资料，则收集评价期内水电站发电量、水库水位和上下游水文测流资料，通过水量平衡原理计算确定（需考虑区间汇流和侧向汇流补给情况）。对于定性评价，一方面以减水河段长度为依据，对评价标准进行量化；另一方面，注重引导电站采取应对措施（特别归纳列出了常见的最小下泄流量保障措施以及减水河段的生态治理措施），将相同客观条件下未采取措施的得分降至为采取措施的一半左右。 

　　此外，考虑到该项指标的重要性及单项指标赋分权重较大，定量评价时设置了最小下泄流量满足度分别为１００％、９０％、８０％、７０％、６０％ 共５个阈值，定性评价时对减水河段长度设置了１ｋｍ、３ｋｍ、５ｋｍ、１０ｋｍ共４个阈值。通过阈值分区，将不同情况的评分级差缩小至３分，以增加识别度。 

　　ｂ.河流形态。采用库沙比进行评价，赋分５分。库沙比是指正常蓄水位相应库容与入库年输沙量体积的比值。根据现行标准的有关要求，指标赋分综合考虑了电站水库库容、排沙设施和排沙措施情况等因素。 

　　ｃ.水质。采用水质变化程度进行评价，赋分５分。水质变化程度是指水电站退水断面（尾水出口下游河道代表断面）水质类别相对入库断面（水库回水末端靠近回水区的河道代表断面，无库时为取水断面）水质类别变化的程度。要求进行水质检测，并执行ＧＢ３８３８和ＳＬ３９５等现行标准的规定。同时，根据试点检测验证，对无调节和日调节的电站，按照不改变水质的情况简化评价。 

　　ｄ.水生生态与陆生生态。水生生态采用水生保护物种影响程度进行评价，赋分６分。首先考虑客观上是否涉及国家和地方重点保护、珍稀濒危或开发区域河段特有水生生物，以引导电站建设尽量避开相关物种。对于无法避开的，则引导电站采取补救措施，并针对受影响较大的常见水生物种——鱼类列出了几种补救措施。陆生生态采用陆生生物生境影响情况进行评价，影响程度相对水生生态要小，赋分４分。与水生生态评价类似，首先考虑客观上是否涉及重点保护物种，引导水电站建设尽量避开相关物种；无法避开的，则引导水电站采取补救措施。此外，该指标还考虑了影响区２０ｍ范围内岸边带植被受人类干扰的程度。 

　　ｅ.景观。采用景观协调性和景观恢复度两项指标进行评价，赋分各为５分。重点评价电站整体布局、外观、色调等与周围环境的协调性以及建站破坏植被的恢复情况，包括对原有重要景观的恢复、扰动土地整治、林草植被恢复及覆盖等。 

　　ｆ.节能减排。采用替代效应和减排效率两项指标进行评价，赋分各为５分。替代效应为水电站单位千瓦装机替代火电发电煤耗节约标煤的数量。减排效率为发电实现的温室气体减排量与水库库容的比值（考虑电站并入区域电网排放因子的影响）。两项指标的评价标准均根据２００９—２０１１年全国１４０００多座农村水电站实际资料统计分析并考虑其它有关因素综合确定。 

　　ｇ.利益共享。采用公共设施改善和民生保障两项指标进行评价，以提供的服务项目数为赋分依据，两项指标赋分各为４分。其中，公共设施改善指标考虑了改善公共照明、公共道路、灌溉设施、供水设施、应急供电、亲水娱乐等项目；民生保障指标考虑了科、教、文、卫等项目，以及有直供电片区并低价供电，或水电站为代燃料电站并低价供电，或当地居民享受水电站优惠电量、获得水电站补贴和投资收益等民生政策等。两项指标均对水电站采取的额外惠民措施予以肯定，以激励水电站在这些方面进行投入。 

　　ｈ.生产及运行管理。水利部主持制定的《农村水电站安全生产标准化达标评级实施办法》（水电〔２０１３〕３７９号）及配套评审标准已于２０１３年正式发布，评审标准包括安全生产目标、组织机构和职责、安全生产投入、法律法规与安全管理制度、教育培训、生产设备设施、作业安全、隐患排查和治理、重大危险源监控、职业健康、应急救援、事故报告和调查处理、绩效评定和持续改进１３个核心要素，设置４１个评审项目和９７项内容，能全面评估水电站生产及运行管理的水平。为此，生产及运行管理指标直接采纳农村水电站安全生产标准化达标评级的成果，设置了安全生产标准化等级一项评价指标，赋分６分。 

　　ｉ.绿色水电建设管理。采用制度建设及执行情况、监测设施投运情况两项指标进行评价，赋分各为４分，引导电站开展绿色水电建设工作，加强在软硬件方面的投入。对于制度建设及执行情况，综合评价电站在绿色水电建设方案和制度制定、专兼职管理人员配备、绿色水电建设投入、绿色水电建设相关业务培训４个偏软件方面的投入情况。对于监测设施投运情况，则主要考察电站在坝（闸）下下泄流量及其保障设施、河道及水库水质、水生与陆生生物影响补救设施进行监测或监控等硬件方面的相关投入情况。 

　　ｊ.财务稳定性与区域经济贡献。小水电作为自负盈亏的经济主体，必须具备一定的财务生存能力，才能保障自身的长期稳定运行，成为保护生态环境和保障农民利益的重要基础，这通过财务稳定性与区域经济贡献来表征。其中，财务稳定性采用盈利能力和偿债能力两项指标进行评价，赋分各为３分；区域经济贡献采用社会贡献率进行评价，赋分４分。销售净利率标准根据２００２—２００７年全国农村水电平均销售净利率实际资料统计分析计算并考虑其它有关因素综合确定；资产负债率标准根据文献［１５］中水库发电工程资产负债率的合理区间，以及《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》中非工业企业资产负债率的合理区间，并考虑小水电特点等有关因素综合确定。社会贡献率标准根据２００８—２０１０年全国规模以上电力、热力的生产和供应业的社会贡献率，并考虑小水电特点等有关因素综合确定。 

　　３　存在的问题和对策建议 

　　３.１　存在的问题 

　　ａ.在政策激励方面，国外绿色水电认证是相关水电研究咨询机构自行设立、水电站自愿参加的环保行动，是开放电力市场体制下的水电站环保加价激励机制，而我国正在进行的电力体制改革要求，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划，因此绿色小水电的激励政策要结合电力体制改革方案，从可再生能源全额发电、配额交易、优先发电权适用和售电侧改革等方面积极争取。 

　　ｂ.在法规约束方面，现行法律法规，如《环境影响评价法》《农村水电建设项目环境保护管理办法》只对水电工程生态环境保护条文规定了一般性原则，在环境影响、监管和生态补偿以及小水电移民等方面缺乏法律依据和和管理机制。 

　　ｃ.在监管方面，以坝（闸） 下下泄流量管理为例，仅有少数省份提出了最小下泄流量标准和监测要求，且小水电工程面广量大，监督管理成本高，监管到位十分困难。在建设程序方面，受历史原因影响，未经竣工验收而投产运行的水电站不在少数，缺乏监管的有力手段。 

　　ｄ.在基础信息和能力建设方面，小水电站大多位于山区中小河流上，水文、生态等基础资料匮乏。早期建设的小水电站，缺乏初设、水保、环评、移民资料的不在少数。电站业主的环保意识、电站整体的管理水平、人力资源水平等，都与绿色小水电建设的目标要求有比较大的差距。 

　　３.２　对策建议 

　　ａ.加强配套制度法规建设。开展绿色小水电建设的调查研究，了解各地的具体做法和经验，推动各省（自治区、直辖市）出台本行政区域内的绿色小水电建设指导意见。力争联合环保等部门，出台关于加快推进绿色小水电建设的文件，加强对绿色小水电建设的行业指导。 

　　ｂ.建立政策引导、市场调节、社会监督的激励与保障机制。积极争取国家支持，争取实行绿色水电配额制、财政投资、电价补贴、税费减免、信贷扶持和生态补偿等激励政策。注重绿色小水电科技创新，加强技术研发和推广应用。 

　　ｃ.发挥地方的主观能动性。我国小水电站面广量大，各省（自治区、直辖市）可因地制宜，积极推进适合本行政区域实际的绿色小水电建设和评价工作。 

　　ｄ.广泛宣传，增加影响。增强社会公众对绿色小水电建设的认识，提升绿色小水电的社会影响力，形成全社会关心、支持和参与绿色小水电建设的良好氛围。大力开展绿色水电建设与评价的技术培训。建立绿色小水电建设专家库和评价数据库。 

　　４　结　语 

　　自２０１０年开始，通过开展专题科研、广泛征集意见和多次专家研讨，特别是通过１００多座小水电站的绿色小水电评价试点，目前形成了水利行业技术标准《绿色小水电评价标准》征求意见稿。该标准借鉴了可持续发展的理念，从我国小水电的实际出发，参考了国际知名水电认证和我国水电工程环境影响评价的内容，科学性与可操作性相结合，既立足当前又着眼长远。该标准涉及环境、社会、管理、经济４个相互独立的评价方面，需要计及的范围广、类别多，且对今后小水电行业发展的影响深远，希望各领域专家献计献策，共同推进绿色小水电建设和评价工作的顺利开展。